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防止地方财政割据需以民主法制为基础

发布时间:2021-01-21 17:06:27 阅读: 来源:疏水阀厂家

防止地方财政割据需以民主法制为基础

近日,中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》,重点推进3个方面的改革,分别是改进预算管理制度、深化税收制度改革和调整中央和地方政府间财政关系。论者认为此次改革的意义或超1994年分税制改革。

规范的财政管理体制,应该科学合理地划分各级政府的事权和财权,或者说要划分各级政府的事权和支出责任。哪些事该中央做,哪些事该省级政府做,哪些事该市级政府或县级政府做,都应该有法律明确予以规定。有事权当然就需要与事权相匹配的财权。一级政府有一级政府应该做的事,当然,完成这些事项需要钱,需要财力支持。所以,不同层级的政府相应也应该有独立的财政收入保障。1994年分税制改革的时候,在中央和地方之间进行了税收的划分,一些税种划分为中央税,一些税种划分为地方税,还有一些税种则划分为中央和地方共享税。与此同时,还设立了国税和地税两套税收征管机构,组织对中央税和地方税的征收管理。

但分税制并不彻底。最重要的税种多划给中央,中央集中了更多的财力,但更多的支出责任却下放给地方,使得地方财政收入不足以保障地方的支出需要。另外,中央与地方的税收有一定的划分,而地方各级政府之间并无分税,尤其基层政府并无与事权需要相匹配的税种,收入与支出的矛盾相当突出。

中国是一个幅员辽阔的大国,各地经济发展不平衡,中央政府拥有更多的收入,可以通过转移支付进行再分配,把从发达地方征收来的税收,用于补助贫困地区,使贫困地区的人们也能享受到基本的公共服务,使公共财政的阳光,普照这片国土上的所有人们。但实际执行中,分配这笔资金的大权也落到中央政府或者中央政府某些部门的手中,借此寻租腐败,产生了“跑部钱进”这样的奇特现象,大量财政资金被白白浪费了。

改革和调整中央与地方财政关系,有助于解决上述问题。但是,中国是一个中央集权历史源远流长的国度,对中央集权的强烈偏好,使得历史上从未产生中央与地方财权与事权合理划分的理论和实践。在漫长的历史中,中央财政集权具有不容置疑的正确性和合理性,形成影响深远的路径依赖。历史上,所有强大的王朝无不实行政治上和财政上的中央集权,地方政府从未从法律上取得独立的财政收入权。但历史上强大的王朝无不由中央垄断一切收入开始,以地方财政割据结束。以唐朝和满清为例。唐朝无疑是中国历史上伟大的中央集权的国家。但是安史之乱发生后,地方趁机侵夺截留本属中央政府的财政收入。本来,唐朝地方政府并无自己独立的财政收入,地方政府组织的财政收入,必须无条件地上缴中央政府。但到藩镇割据的时候,就产生了财政收入的三分法:一份上供,一份送使,一份留州。中央政府因为得不到必须的财政收入,最后不得不垮台。与此非常类似的是晚清。清朝政府本来实行严格的政治上和财政上的中央集权制,但是太平天国战乱发生后,中央政府不得不允许地方政府征收厘金以筹集军饷,从此之后,地方获得财政收入权,终成尾大不掉之势。

历史上不断出现的地方攫取中央财政权形成财政割据的教训,使得至今人们对于地方财政权深怀忧惧和警惕。但事实上,这种循环往复的历史一再出现,其原因恰恰在于中央与地方没有从根本制度上就财政收入权进行合理的划分,没有形成建立在法律架构上的真正稳定的央地财政权力关系。将中央与地方的财政关系真正用法律固定下来,才能保证中央与地方财政关系的稳定。成熟市场经济国家中央政府与地方政府间事权与财权的划分大多有明确的法律规定,如联邦制的美国、德国、澳大利亚和单一制的日本等国都在宪法中对于中央和地方财政关系做出规定。中国目前要改革和调整央地财政关系,至关重要的是要将这种关系法律化。

从中国社会特殊国情来说,界定中央与地方财政关系,稳定中央和地方财政关系,还需要地方民主制度的健全和成熟。中央财政集权的一个理由,就是为了防止地方政府利用掌握的财权胡乱作为,中央政府掌握更多财权,可以对此形成监督制约。这种考虑,其出发点自然是好的。但是由于存在严重的信息不对称现象,中央政府的监督实际上往往流于形式,中央政府的再分配也往往被扭曲。真正能够对地方政府财政权进行有效监督制约的,应该是地方人民。地方民主制度的成熟和完善,可使地方政府在获得足够的财政权的同时,能够将此财政的使用,真正用于满足地方人民的公共需要。此民主机制如果不能建立和完善,对于地方政府的监督制约不能有效进行,则中央下放给地方的财权,很可能被地方政府无度滥用,形成类似藩镇割据那样的乱象。所以,中央与地方财政关系的本质,实际上是一个政治问题而非简单的财政税收问题。

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